确权颁证利农民物权登记利百姓真正让农民吃上“定心丸”

　　我市农村土地承包经营权确权登记颁证工作稳步推进

　　众所周知，改革开放36年，我国的改革是从农村土地制度开始的，也就是说改革一直是沿着深化农村土地制度的主线来进行的。改革进行这么多年，对中国的经济社会发展都产生了深刻的影响。特别是2007年随着《物权法》的颁布，农村土地承包经营权被明确为用益物权以后，怎么样建立健全相关的登记制度，强化对农户承包经营权益的保护，一直成为中央关注的问题，成为全社会关注的问题。2008年以后的中央一号文件都一直强调要求建立健全相关的登记制度，开展相关的试点工作。特别是习近平总书记在2013年中央农村工作会议上明确提出，建立土地承包经营权登记制度是实现农村土地承包关系稳定的保障，要把这项工作抓紧抓实，真正让农民吃上“定心丸”——

　　2015年省委1号文件明确提出：“全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，争取3年左右基本完成确权颁证任务。”

　　2015年3月，根据《甘肃省人民政府办公厅关于印发农村土地确权登记颁证工作方案的通知》精神，我市结合实际制定了《兰州市农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》，经市政府同意印发。

　　目前，全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作正在稳步推进。“土地确权”工作开展以来，全市农民高度关注，就许多政策性、现实性等共性问题，向有关部门及本报咨询，今日本报就我市“土地确权”方案进行解读，并就“土地确权”涉及的一些共性问题进行梳理和解答。

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　　我市“土地确权”《方案》解读

　　为切实做好全市农村土地承包经营权确权登记颁证(以下简称“土地确权”)工作，根据《甘肃省人民政府办公厅关于印发农村土地确权登记颁证工作方案的通知》(甘政办发〔2015〕27号)精神，结合我市实际，制定了《兰州市农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》。

　　·目标明确：2015年完成三县确权工作，2016年全市基本完成

　　《方案》指出，农村土地确权工作要在保持现有农村土地承包关系稳定的前提下，查清农村土地承包关系以及承包地面积、四至和空间位置等情况，依法完善农村土地承包合同和承包经营权证，健全农村土地承包经营权登记制度，建立农村土地承包经营权登记颁证信息管理系统，实现农村土地承包管理信息化，妥善解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。

　　从2015年起，农村土地承包经营权确权登记颁证工作在全市全面推开。2015年完成永登、榆中、皋兰三县的确权工作，其余县区完成三分之一的村的确权工作；2016年全市基本完成；2017年总结验收。

　　·确权范围：全市范围内凡采取农户家庭承包方式经营的耕地

　　《方案》明确，全市范围内，凡采取农户家

　　庭承包方式经营的耕地，都要进行确权登记颁证。对采取招标、拍卖、公开协商等方式承包的耕地，经当事人申请，按照《农村土地承包经营权证管理办法》等有关规定，予以确权登记颁证。村组集体建设用地、农户宅基地、集体机动地、林地和草原等土地，不纳入此次确权登记颁证范围。农村土地承包经营权确权，原则上都要到户到地，如确需确权确股不确地的，必须报省农村土地确权登记颁证工作领导小组审核同意。

　　兰州市高新技术开发区所托管的连搭、定远两乡镇的确权工作，由榆中县政府和高新技术开发区管委会共同完成。

　　·基本原则：把握政策、依法确权、规范登记、把握进度、注重质量

　　把握政策、确保稳定。开展农村土地确权登记颁证，是对现有土地承包关系的进一步完善，不能借机调整或收回农户承包地。要以现有农村土地承包合同、证书、台账为依据，确认承包地权益归属。对个别村组群众要求调地的，要按照法律政策规定，慎重把关，妥善处理。在尊重农民意愿的前提下，可采取先互换、再确权的方式，解决农户承包地“细碎化”问题。对延包不完善、权利不落实和管理工作不规范的，依法予以纠正。

　　依法确权、规范登记。按照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国物权法》等法律法规开展农村土地确权登记颁证。有法律法规和政策依据的，按照法律法规和有关政策解决；没有法律法规和政策依据的，采取民主协商、村民议决方式解决；对存在争议和纠纷的，先依法解决争议纠纷，再予以确权登记颁证。要按照规范的程序和标准开展确权登记，加强农村土地确权登记颁证成果的保密管理，保护土地承包权益人的隐私。要实行程序、内容、方法和结果“四公开”，切实保障农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权。

　　县级为主、分级负责。土地确权工作实行属地管理，层层落实责任。在省上的统一领导下，市级承担组织领导和协调责任，县乡两级承担组织实施责任。

　　把握进度、注重质量。坚持质量优先，科学把握进度。充分利用现代空间信息技术，选择符合国家标准规范、切合本地实际、农民群众认可的技术方法，明确工作时间表和路线图，提高工作效率。坚持进度服从质量，实行全程质量监控，注重关键环节，把好质量关口。

　　·方法步骤：权属调查、审核公示、完善承包法律关系等七个阶段

　　《方案》明确的方法步骤分为七个阶段：

　　(一)准备工作阶段：各县区要结合各自实际，制定工作方案；及时进行宣传动员、安排部署，充分调动广大农民群众参与的主动性；集中开展培训；清理核查土地承包档案；组织完成技术招投标；建立村组工作机构。

　　(二)权属调查阶段：调查确认发包方；调查确认承包方；调查核准农户承包地法定权属关系；测量核定承包地面积；规范填制权属调查表格。

　　(三)审核公示阶段：编制公示表；审核公示，《农村土地承包经营权调查信息公示表》经村组工作组和乡镇工作领导小组审核通过后，在村组范围内进行张榜公示，公示期不少于7日；勘误修正，在公示过程中，发包方和承包方对权属调查结果提出异议的，应对相关问题重新进行核实、修正，并对核实、修正后的结果再次进行公示，公示期不少于7日；结果确认。

　　(四)建立数据库和信息系统阶段：建立数据库；建立管理信息系统。

　　(五)完善承包法律关系阶段：完善土地承包合同；建立健全登记簿；颁发土地承包经营权证书。

　　(六)成果整理阶段：建立健全档案管理制度；分类整理档案资料；形成标准成果资料。

　　(七)检查验收阶段：开展阶段性检查；开展确权成果验收。

　　·保障措施：经费中央、省、市、县分级承担、不得向农户收取任何费用

　　加强组织领导。县区要将农村土地承包经营权确权登记颁证工作作为深化农村改革的首要任务，纳入县区工作绩效考核内容之中，加强组织领导，健全工作机构，明确工作责任，抓好组织实施。各乡镇作为开展土地承包经营权确权登记颁证工作的关键主体，也要成立以党委或政府主要领导任组长的工作机构，选配业务骨干，充实工作队伍，切实抓好人员、职责、办公场所落实，确保工作顺利进行。同时，市、县区有关部门、单位要将土地确权作为双联工作的一项重要内容抓紧、抓好。

　　加强协调配合。市、县区有关部门、单位要各司其职，各尽其责，形成密切配合、协作高效的工作机制。农业部门负责牵头组织、统筹协调和政策指导；财政部门负责经费保障和资金使用的监督管理；国土资源部门要免费及时提供国土“二调”和集体土地所有权确权等成果资料；公安部门配合做好土地承包方身份、户籍等调查工作；档案部门负责农村土地承包档案管理指导工作；政府法制部门负责研究完善有关法律法规及指导依法开展工作；妇联指导做好农村妇女土地承包经营权益保障工作。

　　落实工作经费。农村土地确权登记颁证工作经费按照中央、省、市、县分级承担的原则，纳入各级政府年度财政预算，不得向农户收取任何费用。中央财政每亩补助10元，省级财政每亩补助5元，从2015年起，分三个年度安排，市级财政给予一定补助，不足部分由县区财政纳入预算全额承担，以保障土地确权工作的顺利完成。

　　加强指导检查。建立健全土地确权工作定期报告制度。

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　　农村土地承包经营权确权登记颁证问题解答

　　据各地在土地确权登记颁证试点工作中反映和省农牧厅调研的情况，对农村土地确权登记颁证工作中发现的问题，省农牧厅农经处整理归纳出了7类62条共性问题，并根据有关法规政策，结合各地前期试点工作经验，提出了解决问题的指导意见。结合我市实际，本报选择关注度较高的部分问题进行刊登。同时，随着全市“土地确权”工作的全面推开，还可能会出现许多新的问题。在实际工作中，各地要准确把握中央提出的“保持稳定、尊重历史、照顾现实、分类处置”的基本原则，依法妥善解决出现的问题。

　　·关于农村土地确权工作主要政策问题

　　1.如何确定农户家庭承包经营土地的承包期限？

　　《农村土地承包法》等国家有关法律政策明确规定：农村土地二轮承包期限30年，有明确的法律政策依据，不宜轻易调整变动。根据《甘肃省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》(甘政办发〔2015〕27号)确定的：把握政策、确保稳定的基本原则，这次开展的农村土地确权工作，是对农村土地二轮承包关系的补充和完善。因此，在农村土地确权工作中，农户家庭承包经营土地的期限，仍依据农村土地二轮承包合同规定的期限确定。在具体执行中，新签订的土地承包经营合同期限和新颁发的承包经营权证书有效期限，应确定为确权登记颁证之日起至农村土地二轮承包到期之日止，同时，在新的土地承包经营合同、证书和承包经营权登记簿中，将原有农村土地二轮承包期限起止时间作为备注事项，予以注明或登记。

　　2.解决农村土地承包历史遗留问题应遵循哪些原则？

　　《甘肃省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》(甘政办发〔2015〕27号)和农业部等6部门《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》(农经发[2011]2号)明确规定，对土地权属争议问题，要按照“保持稳定、尊重历史、照顾现实、分类处置”的原则依法妥善解决。有法律法规和政策依据的，依据法律法规和有关政策解决；没有法律法规和政策依据的，采取民主协商、村民议决方式解决；对存在争议和纠纷的，先依法解决争议纠纷，再予以确权登记颁证。

　　3.如何解决农户承包地四至不清、地块不实的问题？

　　根据《甘肃省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》(甘政办发〔2015〕27号)和农业部颁布的《农村土地承包经营权调查规程》等有关政策精神，要在全面收集整理农村土地承包经营合同、证书和登记簿等法律文件，查清上述法律文件中确定的农户家庭承包地法定地块位置和四至的基础上，组织承包经营农户及其承包地四至相邻农户对其承包地位置、四至及相邻关系进行实地指认，并登记签字确认，对指认后的农户承包地位置、四至及相邻关系等信息进行公示审核，依据公示后无异议的农户承包地位置、四至及相邻关系等信息，签订农村土地承包经营合同，颁发承包经营权证书，在农村土地经营权登记簿登记备案。对实际确认的承包地地块位置和四至与原承包合同等法律文件中登记不一致的，应在相关法律文件中进行备注说明或登记。

　　4.土地确权登记颁证后的承包地面积是否影响农村惠农政策？

　　农业部等6部门《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》(农经发[2011]2号)和《甘肃省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》(甘政办发〔2015〕27号)明确规定：土地确权登记查实的承包地“实测面积不与按农村二轮土地承包面积确定的农业补贴基数、农民筹资筹劳标准挂钩，严禁借机增加农民负担”。

　　·关于农村集体土地所有权主体变更的问题

　　5.农村集体经济组织性质变更问题如何处置？

　　根据农业部等6部门《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》(农经发[2011]2号)关于“土地承包经营权变更、注销登记”的有关规定，对“村改居”等工作中农村集体经济组织性质已变更为城市社区居民委员会，其所属的农村集体经济组织成员身份已转变为城市居民，但仍采取家庭承包方式经营的集体土地，应由承包农户所属的城市社区居民委员会提出集体土地所有权变更登记申请，经所属城市街道办事处审核同意后，报县(市、区)农村土地承包管理部门审核同意后，依法办理变更登记，并记载于农村土地承包经营权登记簿。

　　6.农户承包地全部或部分被国家征用的如何确权登记？

　　根据《土地管理法》、《农村土地承包法》和农业部等6部门《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》(农经发[2011]2号)精神，对承包地全部被国家征用的农户，应依法办理承包经营权注销登记；承包地被国家部分征用的，应将被征用部分从承包土地地块和面积中减除后，办理农户土地承包经营权变更登记，对未征用部分，根据实测面积和确认四至、空间位置等结果，据实确权登记颁证。

　　·关于农户家庭居住地变更的问题

　　7.家庭人口全部迁入城市居住且户籍关系全部迁入城市的农户承包地如何确权登记颁证？

　　根据《农村土地承包法》第二十六条规定：对家庭人口全部迁入城市居住且户籍关系全部迁入城市的农户，应按照户籍关系迁入城市的规模不同，区分两种情形确定是否依法收回其家庭土地承包经营权：

　　(1)根据《农村土地承包法》第二十六条规定：承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转，按照其原有农村土地承包关系，依法确权登记颁证。农户自愿申请交回承包地的，可依法收回其家庭土地承包经营权。

　　(2)根据《农村土地承包法》第二十六条规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方”。但根据2014年《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(国发〔2014〕25号)作出的：“进城落户农民是否有偿退出‘三权’，应根据党的十八届三中全会精神，在尊重农民意愿前提下开展试点。现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件”等政策精神，对全家户籍关系迁入设区的市的农户,原则上应保留其家庭土地承包经营权，按照其原有农村土地承包关系，依法确权登记颁证。农户自愿申请交回承包地的，可依法收回其家庭土地承包经营权。

　　·关于农户家庭土地承包经营权主体变更的问题

　　8.如何确认登记农户家庭土地承包经营权共有人？

　　根据农业部颁布的《农村土地承包经营权调查规程》规定，确认登记农户家庭土地承包经营权共有人，原则上应以实施土地确权登记之日为时点，以户口簿和婚姻、户籍登记或其他证明资料中的农户家庭成员信息为依据，实施土地确权登记之日前户籍簿登记在册的所有家庭成员，原则上均应确认登记为共有人。对户口暂时外迁的现役军人和在校学生，仍应确认为共有人；对农村土地二轮承包时为农户家庭土地承包人，但农村土地二轮承包后户口外迁的家庭成员，应由其他家庭成员征求本人意见，由其本人提供是否愿意保留共有人身份的书面意见，并据此在承包经营权登记簿中对其是否放弃承包地和承包人身份等情况予以准确记载。对农村土地二轮承包时为农户家庭土地承包人，但农村土地二轮承包后死亡的家庭成员，应依法办理其承包经营权注销登记，但不应核减该农户家庭承包地面积。

　　9.在土地确权中能否在全村范围内进行土地调整？

　　实施农村二轮土地承包后，国家长期坚持“增人不增地、减人不减地”、土地承包关系30年不变的政策，部分农户由于家庭人口增加，人地矛盾突出，由此提出了土地承包分配不公，要求在全村范围内重新调整土地的诉求。对这一问题，应按照《甘肃省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》确定的“把握政策、确保稳定”政策原则，在加强对农民群众的法律政策宣传，纠正其错误观念的前提下，严格执行法律政策，严禁以人地矛盾突出为由，在全村范围内收回承包地重新分配的行为。对部分有集体机动地等可分配土地的村组，对群众提出调地要求的，可依照《农村土地承包法》的规定，采取民主协商、村民议决方式解决。

　　10.农户已流转的承包地如何确权登记颁证？

　　根据《农村土地承包法》关于农村土地承包经营权流转的相关规定，最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(法释〔2006〕6号)等法律政策，对农户已流转的承包地应区分不同情况进行确权登记颁证：

　　(1)以互换、转让方式流转的承包地，流转双方签订书面流转合同的，由当事人向村组集体经济组织提出申请，按照合同约定，对土地流出户办理土地承包经营权注销登记，将流转土地承包经营权确定给土地流入农户，并予以确权登记颁证；没有书面协议的，由双方就土地流转意向达成一致，补签土地流转合同后，由当事人向村组集体经济组织提出申请，按照合同约定，对土地流出户办理土地承包经营权注销登记，将流转土地承包经营权确定给土地流入农户，并予以确权登记颁证；对土地互换有争议的，待争议解决后再确权登记颁证。

　　(2)以转包、出租、入股等方式流转的承包地，土地承包经营权归原承包农户，以原承包农户为承包经营权主体，按照原有农村土地承包关系，依法确权登记颁证。

　　·关于农户家庭承包地性质变更的问题

　　11.农户私自抢种的集体机动地如何确权登记颁证？

　　根据《农村土地承包法》第二十八条、第六十三条，《民法通则》第四十七条、第一百一十七条规定，村组集体经组织依法预留的机动地，由集体统一经营管理，按照法定程序由村民会议审议同意后，可依法承包给农户。未经法定程序审议，农户私自抢种的集体机动地，对其承包经营权依法不予确权登记颁证，由集体收回统一经营管理。

　　12.将自留地、经济园地、承包地等转变为宅基地、厂房或其他设施等建设用地的如何确权登记颁证？

　　根据《农村土地承包法》第十七条第一款和第六十条，以及《土地管理法》第六十二条和第七十四条规定，农户或流转土地经营户经依法批准，将承包地转变为建设用地的，应由当事人申请，依法办理土地承包经营权注销登记，将已转变为建设用地的面积从农户承包地面积中核减；未经批准，违法占用自留地、经济园地、承包地等集体耕地，私自扩大宅基地建设面积，或将耕地转变为非农建设用地的，应查清其非法占用耕地情况后，移交国土资源行政主管部门依法处置。对国土资源行政管理部门依法纠正，要求恢复为耕地的，应按照原有农村土地承包关系，予以确权登记颁证。

　　13.农户撂荒土地如何确权登记颁证？

　　根据《土地管理法》第三十七条规定，承包户全部或部分弃耕、撂荒的土地，原则上按原农村二轮土地承包关系确权登记。对经依法批准，村组集体经济组织已依法收回，并重新发包给第三人的，以重新发包后的农户为主体，予以确权登记颁证。对经依法批准，村组集体经济组织已依法收回，但没有重新发包的，纳入集体机动地管理。对未经依法批准，村组集体经济组织已收回，并重新发包给第三人的，原则上应按原承包户承包关系予以确权登记颁证；重新发包后的第三方不愿退回承包地，存在争议的，可由原承包户与第三方协商，以协商确定的承包经营农户为主体，进行确权登记颁证；仍存在争议的，可由当事双方任意一方申请，通过依法调解、仲裁或诉讼等方式确定承包经营权主体后，再进行确权登记颁证。对未经依法批准，村组集体经济组织已收回并没有重新发包的，应按照原承包关系予以确权登记颁证。

　　·关于农户承包地空间位置变更的问题

　　14.如何解决农户承包地零碎零散问题？

　　根据中共两办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(中办发[2014]61号)精神，对实施农村土地二轮承包时，由于土地质量不均等原因，导致的农户承包地零碎化和零散化问题，可采取农户之间承包地互换流转方式，实现农户承包地集中并地。在具体实施中，应由承包农户自愿向所属农村集体经济组织提出互换变更申请，经所属农村集体经济组织成员会议审议同意后，由所属农村集体经济组织报经乡镇人民政府和县级农业行政主管部门审核批准后，由乡镇人民政府和县(区、市)农村土地承包管理部门依法办理土地承包经营权变更登记手续，并记载于土地承包经营权登记簿。

　　·农村土地承包管理档案资料不全的问题

　　15.农村土地承包管理中证、账、地不相符问题如何处置？

　　农业部等6部门《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》(农经发[2011]2号)规定，对原有农村土地承包管理中证、账、地不相符的承包地，应以这次土地确权实测的承包地面积、四至和空间位置为依据，确认农户承包经营权，签订土地承包合同，颁发承包经营权证书，办理承包经营权变更登记，并对原有土地承包信息以附录备注形式登载入土地经营权登记簿。

　　16.农村二轮土地承包时发包方与农户未签订承包合同、未颁发经营权证书的问题如何处置？

　　根据农业部等6部门《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》(农经发[2011]2号)提出的“保持稳定、尊重历史、照顾现实、分类处置的原则”精神，对农村二轮土地承包时因历史原因，发包方与农户未签订承包合同和颁发经营权证书的承包地，应在查清当前农户土地承包实际情况的基础上，以查实的农户承包地情况为依据，由发包方与农户协商确定农户家庭土地承包关系，协商无异议的，补签土地承包合同，补发承包经营权证书，补充完善承包经营权登记备案手续。有异议的，应提交村民会议审议，采取民主协商、村民自决的方式，依照法定程序，确定农户家庭土地承包关系后，再进行确权登记颁证。